Ministerstvo pro místní rozvoj,
Věstník 4, 5 - 2001
ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ
Zhodnocení stávající právní úpravy
a důvody pro přípravu nového zákona
ÚVOD
Platná právní úprava stavebního práva, obsažená v zákonu č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a jeho prováděcích vyhlášek, vychází z koncepce navržené v polovině 70. let, kdy do jedné kodexové úpravy bylo soustředěno regulování základních správních vztahů v investiční výstavbě v podmínkách tehdejšího centrálního řízení a plánování hospodářství. Takto pojatý zákon klade důraz na stránky administrativně řídící, při čemž byla oslabena technická hlediska posuzování návrhů. Dnešní právní úprava pojímá územní i stavební řízení v podstatě identicky, bez náležitého rozlišení toho, co je účelem řízení o umístění a o povolení.
Vývoj územního plánování na území České republiky měl v porovnání s vyspělými evropskými státy některé společné rysy, ale v období od roku 1948 do roku 1989 i nezaměnitelná specifika. Obdoba změn přístupů, které v evropských státech proběhly již v šedesátých a sedmdesátých letech v souvislosti s měnící se úlohou státu, se v praxi i právní úpravě územního plánování v České republice projevuje až po listopadu 1989. Určitou základní odlišností a reakcí na předcházející období centrálního plánování byla averze vůči plánování jako takovému, vztahovaná mylně i na územní plánování.
Potřeba věcné, místní a časové koordinace záměrů a zájmů na změnách ve využívání území, prováděná ve veřejném zájmu v dostatečném časovém předstihu, však v žádném případě nemůže být zpochybňována. Nicméně obdobně jako v západoevropských zemích se i u nás objevují spory o prioritu a nadřazování dílčích resortních požadavků.
Po roce 1989 doznala původní právní úprava řadu přímých a nepřímých rozsáhlých novelizací, které měly za hlavní cíl odstranit zásadní disproporce vůči novým politickým a hospodářským podmínkám, změnám v organizaci a struktuře veřejné správy a v uplatňování vlastnických práv.
Zkušenosti a poznatky, získané z aplikace stavebního zákona v letech 1992 až 2000 prokázaly potřebu formulovat novou koncepci úpravy stavebního práva a přitom využít a zachovat ty koncepční zásady územního plánování, které se v průběhu posledních desetiletí osvědčily jak v naší současné právní úpravě, tak i v zemích s nepřerušenou demokratickou tradicí.Výsledek analýzy a z ní vyplývající potřebný rozsah nutných změn v platné právní úpravě prokázal, že nepostačí případná další novelizace stavebního zákona, ale že je nezbytné přistoupit k přípravě koncepčně nové právní úpravy veřejného stavebního práva.
ZHODNOCENÍ STÁVAJÍCÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY
Instituty územního plánování podle platné právní úpravy a jeho postupy, vycházející ze základní koncepce založené stavebním zákonem, přes řadu jeho novelizací nevyhovují v plném rozsahu současným požadavkům. Také četné legislativní úpravy právního okolí narušily původní systematiku a soudržnost stavebního zákona, zejména v části územního plánování.
Některé právní instituty územního plánování jsou používány, aniž by měly dostatečné právní důsledky na změny ve využití území, jiné instituty v praxi chybí. Např. v soustavě územně plánovacích podkladů jsou podle platné právní úpravy zařazeny podklady, které slouží k modelování stavu a možnosti rozvoje území. Jedná se zejména o urbanistickou studii, územní generel a územní prognózu, které se povinně neprojednávají ani neschvalují. Tyto podklady, mezi jinými, slouží k vytváření dalších institutů územního plánování, zejména územně plánovací dokumentace a pro územní rozhodování a v podstatě plní funkci neformálních podkladů, které mohou sloužit jak orgánům územního plánování, tak podnikatelským aktivitám. Právní úprava těchto nástrojů, které nemají přímé právní důsledky se jeví v právní systematice územního plánování jako matoucí a zbytečná. Druhy územně plánovací dokumentace byly novelami stavebního zákona pokud možno přizpůsobeny současným potřebám s výjimkou těch úprav nových institutů, které vyžaduje reforma veřejné správy, zejména po vytvoření krajů.
Soustava územních rozhodnutí by neměla zahrnovat taková rozhodnutí o území, která jsou svojí povahou nařízeními vůči neurčitému počtu abstraktních subjektů a podle platné právní úpravy mají dvojí režim při vyhlašování, tj. správní řízení a současně vydávání vyhlášek. Zde je třeba vytvořit nový institut, který by v souladu s vydáváním obecně závazných právních předpisů v přenesené působnosti obcí a krajů řešil naléhavé zásahy do organizace území.
Na rozdíl od vedení územního řízení je projednávání územně plánovací dokumentace založeno na otevřeném přístupu veřejnosti. Územní rozhodování je dosud upraveno na přežitých principech neveřejného správního řízení, které je nezbytné, v souladu s požadavky mezinárodních úmluv zejména na úseku životního prostředí změnit. Právní úprava územního rozhodování v zásadě neumožňuje přizpůsobit procesní stránku řízení významu projednávaných problémů. Neexistují zjednodušené formy řízení ani jiné možnosti jak postup racionalizovat. Rozhodování v území v rámci pořizování územně plánovací dokumentace na straně jedné a v rámci územního řízení na straně druhé vykazuje některé nedůslednosti, kdy je rozhodováno o obdobných otázkách různou formou, naopak některé instituty při jednom nebo druhém postupu chybí, např. možnost soudního přezkumu.
Jednou ze základních úloh územního plánování je koordinace různých veřejných zájmů, v praxi vyjadřovaných správními úřady podle zvláštních právních předpisů. Platná právní úprava nepřekonala dosavadní resortní pojetí, založené často na správním uvážení a nedaří se účinně a rychle řešit rozpory mezi jednotlivými správními úřady na různých úrovních. Problematika koordinace veřejných zájmů a rozhodování o rozporech mezi správními úřady vyžaduje nový a maximálně účinný přístup zamezující vleklým, neúčinným a ekonomicky často nesmírně náročným průtahům.
Současný stav řady právních předpisů uvedený princip postupně oslabil tím, že posunul dílčí požadavky některých složek státní správy do nadřazené pozice tak, že je prakticky vyloučeno dosažení potřebné dohody. Tento stav značně podlamuje koordinační úlohu územního plánování a jeho základní funkci - tj. poskytovat též záruku, že se nebudou zásadně měnit stanoviska veřejné správy v celém průběhu usměrňování územního rozvoje od rámcových koncepcí až k výslednému územnímu rozhodnutí. Nejsouli stanoviska správních úřadů dostatečně spolehlivá, narušuje to vážně vztahy státní správy a územních samospráv, které nesou zodpovědnost za rozvoj území, jakož i za dobrou a úspěšnou spolupráci veřejného a soukromého sektoru v otázkách využívání území.Platná právní úprava vzhledem k době svého vzniku nemohla zahrnout některé aspekty, které se dotýkají požadavku na změny ve vlastnictví, vyplývající z nového funkčního určení při využití území. Totéž se týká předpokladu pro zainvestování území a úpravy režimu podílu jednotlivých vlastníků na úhradě požadovaných investic. Tyto instituty musí být nově vytvořeny a upraveny jak při pořizování územně plánovací dokumentace, tak při územním rozhodování.
Provedená analýza platné právní úpravy veřejného stavebního práva ukázala, že málo stavebních prací, zařízení či staveb je vyňato z režimu projednávání před stavebními úřady, přestože jde o práce, které nemohou významněji ohrozit bezpečnost, zdraví ani životní prostředí.
Státní stavební dohled je ve skutečnosti formálním institutem, pouhým oprávněním pověřených osob, bez povinnosti jej vykonávat a jen s velmi omezenými prostředky působení k nápravě zjištěných nedostatků.
Současná právní úprava nevyhovujícím způsobem reguluje součinnost stavebních úřadů s orgány veřejné správy hájícími v řízení zvláštní zájmy. Tato ochrana je v současnosti upravena v řadě samostatných zvláštních právních předpisů. Tak např. v řízení územním, stavebním a často i kolaudačním mohou být tyto zájmy dotčeny na více než 20 úsecích státní správy. Na každém z nich platí speciální, většinou několikrát novelizované zákony. To způsobuje roztříštěnost, nejednotnost a celkovou administrativní náročnost řízení o změnách v území a o stavbách.
Právě velký počet a složitost těchto předpisů kladou nepřiměřené administrativní nároky jak na stavebníky, tak na stavební úřady. Nejen rozhodnutí, ale i jiná opatření vydávají tyto orgány formou správního rozhodnutí na žádost stavebníků. Tím jednak fakticky rozhodují o stavbě místo stavebního úřadu, jednak je vyloučena možnost řešení protichůdných stanovisek těchto orgánů v průběhu řízení dohodou.
Problémy v součinnosti správních orgánů v řízení o stavbách nejsou založeny správními orgány, ale přímo pramení z právních předpisů, kterými se tyto orgány musí řídit. Pokud nedojde ke změně těchto předpisů nelze očekávat žádný výraznější pozitivní posun ani v řízeních podle stavebního zákona.
Nevyhovuje rovněž svěření některých správních působností obcím, které nejsou stavebním úřadem, jak ji na tyto obce přenesly některé okresní úřady. Poznatky z kontrolní činnosti prokazují nízkou odbornou úroveň výkonu správních agend na tomto úseku a z toho pramenící nutnost odstraňovat pochybení okresními úřady.V současné právní úpravě není vyhovujícím způsobem vymezen pojem stavby, nerozlišují se stavby, které jsou vlastně výrobkem, od klasických stavebních děl vznikajících v procesu výstavby přímo na staveništi.
OVĚŘENÉ PRINCIPY STAVEBNÍHO PRÁVA
Základní úlohou územního plánování je územní a časová koordinace všech záměrů a zájmů na provedení změn v území a na ochraně jeho hodnot, včetně životního prostředí, jak z hlediska potřeb veřejného sektoru (např. jednotlivých resortních koncepcí, politik, plánů a veřejných zájmů, upravovaných zvláštními právními předpisy), tak s ohledem na uplatňování a koordinaci záměrů soukromého sektoru, jakož na podporu vzájemné, obecně prospěšné spolupráce sféry veřejné i soukromé.
Tradičně a obecně sdílené hodnoty evropských územně plánovacích systémů, v jiném jazykovém prostředí též nazývané jako "prostorové, rozvojové, strategické" apod., musí být respektovány i v nové legislativní úpravě jako nosné.
Při sledování stavu, možností a vývojových trendů v území, při navrhování jeho změn a při vytváření podmínek pro jejich realizaci musí být vždy dbáno zásady koordinace, komplexnosti a kontinuity. V právních úpravách zemí EU tomu odpovídají shodně používané a praxí prověřené základní nástroje územního plánování, kterými jsou:
a) celostátní (národní), zpravidla na vládní úrovni projednávané dokumenty, označované jako "politiky, koncepce, perspektivy apod." zaměřené na koncepční otázky využívání území a požadavky jeho změn v dlouhodobém výhledu;
b) územní (prostorové, strategické, regionální) plány velkých územních celků (regionů, krajů, zemí apod.);
c) územní (strukturální, rozvojové) plány využití ploch na území jednotlivých obcí a měst;
d) regulační (zastavovací) plány (projekty konkrétní zástavby rozvojových ploch, soustředěné výstavby apod.), často za určitých podmínek nahrazující územní rozhodnutí;
e) institut územního rozhodování o jednotlivých a konkrétně v území umístěných záměrech, v některých státech zahrnovaný do stavebního povolení.
Koncepce právní úpravy územního plánování z roku 1976 poskytovala podmínky k vytváření souborů údajů a informací o území pro potřeby územního plánování, jejichž kvalita a aktuálnost byla garantována státní správou. Nové technologie digitálního zpracování informací a dat o území umožní jejich využití v soudobých podmínkách a snadné zpřístupnění informací širokému okruhu uživatelů.Úspěšnost náročné a nezastupitelné koordinační role orgánů územního plánování při nalézání souladu veřejných zájmů není možné bez dosažení konsensu o oprávněnosti, prospěšnosti a posloupnosti změn v území a o ochraně jeho hodnot mezi správními úřady a územními samosprávami, které mají v působnosti jednotlivé složky veřejných zájmů.
Splnění základního poslání územního plánování, tj. nezpochybnitelná koordinace záměrů a zájmů v prostoru i čase, včetně komplexnosti a kontinuity této činnosti, poskytuje veřejné správě jedinečný a jiným způsobem nenahraditelný nástroj k usměrňování a dosažení udržitelného rozvoje území.
Příslušné orgány územního plánování musí využívat metody postupného zpřesňování a konkretizace veřejného zájmu na racionálním využití území, které se pohybují v úrovni politických rozhodování při lokalizaci těchto zájmů na území státu a na úrovni regionální.
Veškeré navrhované procesy územního plánování budou směřovat k zachování příznivého životního prostředí budoucím generacím.
Na úseku stavebního řádu lze vycházet z principu dvoustupňového posuzování stavby - v územním řízení z hlediska jejího začlenění v území a důsledků a ve stavebním řízení ověření přípravy výstavby z hlediska technické správnosti.
Osvědčeným principem, ze kterého nová právní úprava vychází a dále ho rozšiřuje, je možnost uskutečnění stavby na základě ohlášení. Zde se předpokládá ve větší míře využití autorizovaných osob, aby bylo možno rozšířit okruh staveb nevyžadující stavební povolení.
Z hlediska procesní pružnosti se osvědčilo vydávání stanovisek správních orgánů spolupůsobících v řízení formou opatření a nikoli rozhodnutí.
Stavební zákon zavazuje stavební úřad rozhodnout po dohodě či souhlasem dotčeného orgánu státní správy. Z tohoto pohledu jsou veřejné zájmy zabezpečeny nezávisle na formě jakou jsou uplatňovány a je možno odstranit administrativní náročnost povolovacího řízení, jestliže tyto orgány svá stanoviska nevydávají formou rozhodnutí. Osvědčeným se ukázalo zákonem stanovená oprávnění stavebního úřadu zasahovat v případech, kdy stavba není v náležitém stavu nebo jinak ohrožuje veřejné zájmy, zejména požadavky na bezpečnost a zdraví osob. Proto i nadále zůstávají zachovány instituty odstranění stavby, vyklizení stavby, nařízení nezbytných úprav, udržovacích prací.
NOVÉ POŽADAVKY NA PRÁVNÍ ÚPRAVU STAVEBNÍHO PRÁVA
V legislativních úkolech vlády se stanoví, aby nová právní úprava přizpůsobila stavební zákon "změněným ekonomickým a právním podmínkám v ČR". Významné jsou z tohoto hlediska především tři základní impulsy:
a) požadavky vyplývající z Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod,
b) požadavky vyplývající ze začlenění České republiky do EU,
c) potřeba efektivně, účinně a v reálném čase řešit věcné problémy v oblasti hospodářství, kvality životního prostředí, sociální soudržnosti a smíru ve společnosti. Vzájemně vyvážený vztah těchto oblastí je předpokladem dosažení trvale udržitelného rozvoje, obecně sdíleného hospodářsky vyspělými zeměmi. Jeho uplatňování má dopad na území, je podmiňováno jeho možnostmi a vyžaduje proto dostatečný předstih v přípravě území.
Ad a) Ústava České republiky a Listina základních práv a svobod ukládá upravit právní řád tak, aby povinnosti byly právnickým a fyzickým osobám ukládány pouze zákony, nikoliv podzákonnými normami mimo zákonné zmocnění. Současně stanovuje, že orgány veřejné správy se ve své činnosti musí pohybovat pouze v rámci zmocnění, vyplývajících z jejich kompetencí. V tomto smyslu je třeba upravit zákon i prováděcí vyhlášky a jejich vzájemné vztahy.
Ad b) Vstup a začlenění České republiky do EU předpokládá nejenom harmonizaci právního řádu jako celku s právem EU, ale vyžaduje i vytvoření srovnatelných podmínek a právního rámce pro adaptaci území České republiky na měnící se požadavky jeho dalšího rozvoje a schopnost soutěže po začlenění do společného evropského trhu s volným pohybem zboží, služeb, kapitálu a osob. To předpokládá zejména vytváření podmínek pro rozvoj potřebné veřejné infrastruktury a pro výběr a přípravu rozvojových území, umožňujících např. restrukturalizaci průmyslu, služeb apod. Současně musí být sledován proporcionální rozvoj jednotlivých regionů, včetně příhraničních území, při respektování cílů regionální politiky EU.
Novou právní úpravou územního plánování je zapotřebí řešit vazby na nástroje podpory regionálního rozvoje, strukturální fondy EU, umožňující jejich využití i pro rozvoj jednotlivých obcí. Nová právní úprava územního plánování by tedy měla vytvářet standardní podmínky pro provádění změn v území, umožňující vstup potencionálních investorů ze zemí EU do České republiky a současně poskytovat právní jistoty pro jejich působení, srovnatelné s podmínkami v ostatních zemích EU.
,Ad c) Česká republika, která se nachází ve stadiu transformace, prochází významnými změnami ekonomických struktur a současně i veřejné správy. K vytvoření dlouhodobě efektivní právní úpravy územního plánování je zapotřebí zajistit orientaci na obecně sdílenou prioritu trvale udržitelného rozvoje území České republiky.Nová právní úprava na úseku územního plánování by proto měla napomáhat účinnému poznání možností území a rozsahu přijatelných změn, obecně prospěšnému rozmisťování ekonomických a sociálních aktivit, veřejných služeb, bydlení a infrastruktury v území, měla by umožňovat inovaci, hospodářský rozvoj i zlepšování kvality života. Současně by měla zajistit, aby pro příští generace nebyly nad přípustnou míru čerpány přírodní zdroje, poškozováno životní prostředí, snižována biologická rozmanitost a regenerační schopnost přírody a redukováno kulturní bohatství.
V územním plánování budou proto uplatněny takové postupy a způsoby rozhodování o území, které, aniž zhorší dosavadní ochranu práv všech subjektů a hodnot v území, budou napomáhat schopnosti soutěže ve společném evropském trhu, umožní využívat jeho výhod a budou podporovat potřebné adaptační změny. To vše s ohledem na přírodní a kulturní dědictví a na ekologickou únosnost změn v území, s cílem zlepšovat, eventuelně zachovat stávající kvalitní životní podmínky. Současně je zapotřebí územní plánování uzpůsobit účinnému řešení dědictví vážných problémů v oblasti životního prostředí, předcházení ekologickým katastrofám v území a nevratným, neodstranitelným škodám i hospodářským propadům, které by narušily podmínky sociální soudržnosti v území. S tím těsně souvisí vytvoření podmínek pro efektivní funkčnost pozemkového trhu, poskytujícího potřebné stavební pozemky a usnadňujícího získání prostředků pro rozvoj bytové výstavby a bytového trhu jako nezbytného předpokladu pro pohyb pracovních sil.
Koordinovat územně plánovací činnost krajů z hlediska potřeb území celého státu a plnění mezinárodních smluv a konvencí, souvisejících s využíváním území, vyžaduje koncipovat celostátní politiku územního rozvoje.
ZÁKLADNÍ CÍLE NOVÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY
Na úseku územního plánování
Základními cíli jsou zejména:
o zajišťovat trvale udržitelný rozvoj v území,
o stanovit jasná pravidla pro povolování změn ve využívání území včetně přípravy staveb,
o usnadnit možnosti změn ve využívání území v případech, kdy je pro toto území schválená územně plánovací dokumentace (ÚPD) a zpřísnit podmínky pro tyto změny tam, kde schválená ÚPD není,
o vytvořit harmonizovanou soustavu nástrojů územního plánování v působnosti vlády, krajů a obcí,
o založit koordinovaný systém státní správou garantovaných informací o území,
o upravit všechny postupy rozhodování o území jako veřejné a zajistit přístup veřejnosti ke všem informacím a příslušné prostředky právní ochrany,
o zjednodušit územní řízení v zákonem stanovených případech,
o změnit spolupůsobení dotčených správních úřadů na úseku územního plánování a rozhodování sporů mezi nimi,
o vytvořit předpoklady pro spolufinancování veřejně užívané infrastruktury v území,
o upravit možnost majetkoprávních změn s cílem umožnit intenzivní využívání území vhodného k zastavění.Na úseku stavebního řádu
Cílem je zjednodušit a zrychlit dosavadní povolovací řízení, některé administrativní úkony vůbec vypustit nebo snížit jejich formálnost a zintenzívnit kontrolu nad prováděním staveb a jejich změn. K tomu se předpokládá zejména:o rozšíření okruhu staveb, jejich změn, zařízení a udržovacích prací, které nebude třeba povolovat ani ohlašovat,
o přesunutí některých staveb ze správního režimu, tj. povolování, do procesu ohlašování,
o zavedení podmínek pro vydání souhlasu k provedení stavby bez vedení standardního správního řízení,
o procesní zjednodušení stavebního řízení a jeho redukování na určení stavebně technických podmínek pro provedení stavby s tím, že těžiště posuzování a projednávání navrhovaných staveb bude v územním řízení,
o konstituování institutu autorizovaných inspektorů a jejich pověření některými úkony týkajícími se povolování a užívání vybraných druhů staveb,
o zásadní změna principů součinnosti se spolupůsobícími správními úřady hájícími zájmy chráněné zvláštní předpisy,
o zásadní přeměna nedostatečně fungujícího státního stavebního dohledu na pravidelné a systematické kontrolní prohlídky staveb s možností přijímat operativní opatření přímo na staveništi, včetně jejich vynutitelnosti,
o výrazné procesní zjednodušení a tím i zrychlení možnosti započít s užíváním dokončené stavby uplatněním zásady, že stavebník má právo stavbu užívat, pokud ji provedl v souladu s vydanými povoleními a ověřenou dokumentací,
o redukování rozsahu oprávnění obcí, které nejsou stavebním úřadem, s cílem zkvalitnění rozhodovacích procesů, které budou profesionálně vykonávat stavební úřady.